科學(xué)界定公共利益范疇，防止隨意擴(kuò)大化，遏制征地與拆遷矛盾

隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，關(guān)于征地的糾紛時(shí)有發(fā)生。由于財(cái)產(chǎn)征收征用制度不完善，相關(guān)法律規(guī)定不夠明確具體，個(gè)別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地時(shí)，沒有保障全部被征收人的合法權(quán)益。近年來，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法征地問題，并問責(zé)有關(guān)負(fù)責(zé)人。

此次《意見》明確，“完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。”

接受采訪的法律專家表示，《意見》的重點(diǎn)就是“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”。對于公共利益的表述，記者查詢發(fā)現(xiàn)，憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地和公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。物權(quán)法、土地管理法中也沿用了相關(guān)表述。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，將國防和外交，政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科技、教育等公共事業(yè)，保障性安居工程建設(shè)等需要界定為公共利益。

究竟何為公共利益？有專家認(rèn)為，其實(shí)這是一個(gè)相對概念，比如一個(gè)經(jīng)營性的游樂場，既能帶來就業(yè)、稅收，又不污染環(huán)境，在有的國家也可能被界定為公共利益。

遲福林提出，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)《意見》精神細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序，科學(xué)界定公共利益的范疇，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴(kuò)大化。

中國社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠建議，應(yīng)當(dāng)在公共利益的認(rèn)定時(shí)引入聽證程序。除了政府，利益受損代表和獨(dú)立的相關(guān)專家代表也應(yīng)該參加。政府部門或者其他強(qiáng)勢的受益主體如果主張某一項(xiàng)目的建設(shè)是為了社會公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

專家表示，征地與拆遷矛盾多發(fā)，其中很重要的原因是補(bǔ)償不盡合理，或是補(bǔ)償被拖欠。此次《意見》提出，“遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國家補(bǔ)償制度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶⑿问胶蜆?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償。”

“關(guān)于征地補(bǔ)償，‘合理’這個(gè)詞以前經(jīng)常提，‘及時(shí)’好像還是第一次提。補(bǔ)償是多少，是事前補(bǔ)還是事中、事后補(bǔ)，這些都該在征收征用之前約定好，并確保落到實(shí)處。”專家說。

落實(shí)農(nóng)民群眾“三塊地”的用益物權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)收益

此次《意見》提出，“深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線，從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益。”

“這項(xiàng)涉及數(shù)億農(nóng)民切身利益的規(guī)定要求，是對正在實(shí)施的農(nóng)村土地制度改革的銜接與明確。”遲福林認(rèn)為，近年來，城鎮(zhèn)化過程中暴露出來的農(nóng)村土地問題，與農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)不完整直接相關(guān)。深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，土地管理最嚴(yán)格的是農(nóng)用地，權(quán)能受限制最多的是宅基地，因?yàn)檫@關(guān)系到國家的糧食安全及農(nóng)民的居住安全。目前宅基地使用權(quán)人只有占有、使用的權(quán)利，沒有收益的權(quán)利。“落實(shí)承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)”，意味著農(nóng)民對于這“三塊地”可以享有占有、使用、收益等權(quán)利，未來需要進(jìn)一步明晰界定和保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)形式，形成廣大農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的重要來源。

去年2月，北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北省定州市等33個(gè)縣級行政區(qū)域被選作試點(diǎn)區(qū)域，進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革試點(diǎn)。

據(jù)了解，在宅基地制度改革試點(diǎn)方面，有關(guān)部門明確，試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，宅基地退出實(shí)行自愿有償，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既防止城里人到農(nóng)村買地建房，導(dǎo)致逆城市化問題；也為保障農(nóng)民的合法權(quán)益做出了制度安排。

面對農(nóng)民增收乏力的現(xiàn)實(shí)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益，對于穩(wěn)定農(nóng)民增收意義重大。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利需要審慎推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。不管怎么改，底線不能突破，即土地公有制性質(zhì)不能改變、耕地紅線不能突破、糧食生產(chǎn)能力不能減弱、農(nóng)民利益不能受損。

《 人民日報(bào) 》（ 2016年12月19日 17 版）