事權(quán)劃分改革何以成突破口

財稅體制改革，涉及的層面眾多。為什么選擇央地事權(quán)劃分改革作為新的突破口？一言以蔽之，要抓主要矛盾。

財稅體制是推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要工具。眾所周知，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力有增無減，下行壓力主要表現(xiàn)在什么地方？除去外部環(huán)境的不穩(wěn)定因素外，從內(nèi)部來看，主要表現(xiàn)在產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、地方債存在局部危機(jī)、房地產(chǎn)泡沫與去庫存關(guān)系難以理順、實體經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要進(jìn)一步改善、環(huán)境和食品安全治理有待增強(qiáng)等方面。而這些主要矛盾，都與央地財事權(quán)不匹配有直接關(guān)聯(lián)。消除過剩產(chǎn)能，清除僵尸企業(yè)，中央設(shè)立了目標(biāo)，但需要地方積極配合。既要保證宏調(diào)任務(wù)完成，又要保證地方發(fā)展后勁，如何平衡？既要通過中央代發(fā)債、地方自主發(fā)債增強(qiáng)地方發(fā)展后勁，又要防止地方變相發(fā)債引發(fā)金融風(fēng)險，如何把控？既要在一線城市和熱門二線城市防止房地產(chǎn)泡沫生成，又要在三四線城市去庫存，為新型城鎮(zhèn)化打好基礎(chǔ)，怎樣“因城施策”？實體經(jīng)濟(jì)怎樣才能消除稅費過重困擾，敢于投資愿意發(fā)展？環(huán)境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“綁架”？央地財事權(quán)的科學(xué)劃分，能夠提供答題的鑰匙。

據(jù)財政部此前的數(shù)據(jù)，中央集中了全國財政收入的50%以上，但中央財政支出只占全國的20%左右。這與其他可比較大國形成了鮮明對比。美國作為權(quán)力分散的經(jīng)濟(jì)體，中央支出大約占60%左右，日本中央財政支出占40%以上，歐洲主要國家的中央財政支出占比通常在50%。近年來，各主要經(jīng)濟(jì)體的中央財政支出還在增長。這部分緣于金融危機(jī)發(fā)生后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇需要中央財政作出更大貢獻(xiàn)，根本上則緣于中央財政對重大事務(wù)承擔(dān)著明確的法律職責(zé)。

從中國的實際情況看，增加中央財政支出，同時賦予地方能夠匹配的財事權(quán)，對于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力尤其必要。過去，應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險和壓力的主要策略是貨幣政策的調(diào)整。在金融危機(jī)期間，這一策略已用到極致。雖然刺激性的貨幣擴(kuò)張政策保證了中國經(jīng)濟(jì)在危機(jī)期間的增長速度，但也留下了后遺癥，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和環(huán)境透支就是其顯性癥狀。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，沿用刺激性貨幣政策已無大的空間，實施積極的財政政策，成為最恰當(dāng)選項。而讓積極的財政政策充分發(fā)揮作用，修復(fù)體制弊端，讓中央財政和地方財政得到善用，是前提條件。從這個角度看，啟動央地事權(quán)劃分改革，既是財稅體制改革的原有議題，也有強(qiáng)烈的現(xiàn)實針對性。

央地事權(quán)劃分怎樣有的放矢

國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，無論從原則設(shè)定還是具體實施方案上看，都是去弊興利式的“有的放矢”。

總體來看，指導(dǎo)意見至少有三大“亮點”。一是適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)。意見特別指出，要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)。國防、外交、國家安全等劃分為中央事權(quán)不難理解，將全國重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源等列為中央的財政事權(quán)尤為引人注目。過去，稀土等戰(zhàn)略資源的無序競爭和廉價出口曾引發(fā)廣泛關(guān)注。重大民生和戰(zhàn)略性資源的財事權(quán)歸于中央，既是糾偏，也體現(xiàn)了維護(hù)國家安全和重大民生的中央職責(zé)。實際上，在主要經(jīng)濟(jì)體，食品、藥品安全等領(lǐng)域，向來都屬于中央或聯(lián)邦權(quán)力，輕易不會下移。適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)，體現(xiàn)了與國際管理經(jīng)驗接軌的開放態(tài)度。

二是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權(quán)。央地共同財政事權(quán)過多，是造成政府職能定位不清、職責(zé)交叉、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化程度不高、相互推諉責(zé)任現(xiàn)象的主要源頭。減并央地共同事權(quán)，不僅有利于避免上述現(xiàn)象，也為確立地方事權(quán)打開了空間。只有地方事權(quán)得到明確厘定，才可能討論如何匹配與之相適應(yīng)的財權(quán)。中央和地方的財政支出比例，才有可能找到合適的測算點。

三是對中央和地方的財政事權(quán)、央地共同財政事權(quán)要分別確定承擔(dān)支出責(zé)任。對于央地財政事權(quán)劃分，一直有觀點認(rèn)為，中央收入過多，地方收入過少。從央地財政支出比看，這種觀點可能部分符合實際情況，但央地事權(quán)劃分不是損有余補(bǔ)不足這么簡單的計算題，而必須既要考量財政事權(quán)匹配，又要防止形成分裂的財稅體系。分別確立央地不同財政事權(quán)的支出責(zé)任，有利于維護(hù)財稅體系的統(tǒng)一性，同時，也為下一步改革和減少中央轉(zhuǎn)移支付，提高資金運行效率，留下新的改革空間。

從合理劃分財政事權(quán)介入，經(jīng)過合理支出責(zé)任，完成央地財政事權(quán)的劃分，提高地方財政事權(quán)的匹配度，最后形成政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系，這是基于當(dāng)下治理架構(gòu)的妥善改革之舉。不僅有利于歸集改革能量，還能避免付出過多改革成本。

宏觀目標(biāo)是國家治理現(xiàn)代化

從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到包稅包干制，從分稅制改革到建立預(yù)算管理機(jī)制，從新預(yù)算法頒行到此次央地財政事權(quán)劃分改革，每一次變革，都記錄了建立現(xiàn)代財政制度的努力。實際上，財政制度記錄的就是國家治理現(xiàn)代化的歷程。放諸中國數(shù)千年的國家治理進(jìn)程中看，從來沒有在這么短的時間內(nèi)，有過如此頻繁的改革，也從沒有達(dá)到今天的改革深度。這固然是緣于時代變革賦予的改革命題，但同時也表明了中國現(xiàn)代化進(jìn)程的成就。只有具備了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和改革經(jīng)驗，國家治理現(xiàn)代化才能成為切實目標(biāo)。

需要指出的是，盡管從財政制度的改革內(nèi)容看，不乏與國際先進(jìn)的國家治理經(jīng)驗接軌之處，各國的事權(quán)劃分都有必須遵循的普遍規(guī)律和內(nèi)在邏輯，具有一定的共性。但是，中國的改革有自身的特殊之處。縱觀歐美國家的財政制度，單一制國家中央財政事權(quán)較重，聯(lián)邦制國家財政事權(quán)相對分散。而中國傳統(tǒng)上在政治層面實施的是中央集權(quán)制度，進(jìn)入改革開放時代以來，政治層面中央集中權(quán)力，經(jīng)濟(jì)方面賦予地方相應(yīng)權(quán)力，這種體系與歐美國家存在很大不同，國外學(xué)者稱之為“分散的集權(quán)體制”。

基于這種體制推行的財政體制改革，不可能照搬國際經(jīng)驗了事，而必須充分評估中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況，權(quán)力體系運行特點，盡可能通過帕累托改進(jìn)的方式，尋找并擴(kuò)大政府和市場、中央和地方的利益共同點，以較低成本完成治理體系的演化。

從財政事權(quán)劃分這個微觀層面看，改革的成功標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為三個：一是中央財政事權(quán)的適度加強(qiáng)，是否有利于提高普惠式的公共服務(wù)，增強(qiáng)國家安全；二是各級政府的財政事權(quán)是否得到合理匹配并改變粗放發(fā)展觀；三是能否改善社會分配體系和企業(yè)發(fā)展環(huán)境。而從國家治理現(xiàn)代化這個更宏觀的層面考量，財政事權(quán)劃分改革能否預(yù)留改革空間，帶動政府職能、立法、司法層面的改革，能否推動法令統(tǒng)一和市場的統(tǒng)一，能否將央地博弈轉(zhuǎn)化為央地相互促進(jìn)，是關(guān)鍵指標(biāo)。

從十八大到十八屆三中、四中、五中全會，都對推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分作出過部署。這些部署體現(xiàn)的，是對國家治理現(xiàn)代化的不懈追求和歷史擔(dān)當(dāng)。央地財政事權(quán)劃分改革作為完成歷史使命的組成部分，沒有理由不積極推進(jìn)，玉汝于成。

本版撰文徐立凡