事權(quán)劃分改革何以成突破口
財稅體制改革,涉及的層面眾多。為什么選擇央地事權(quán)劃分改革作為新的突破口?一言以蔽之,要抓主要矛盾。
財稅體制是推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要工具。眾所周知,當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力有增無減,下行壓力主要表現(xiàn)在什么地方?除去外部環(huán)境的不穩(wěn)定因素外,從內(nèi)部來看,主要表現(xiàn)在產(chǎn)能過剩嚴(yán)重、地方債存在局部危機(jī)、房地產(chǎn)泡沫與去庫存關(guān)系難以理順、實體經(jīng)濟(jì)環(huán)境需要進(jìn)一步改善、環(huán)境和食品安全治理有待增強(qiáng)等方面。而這些主要矛盾,都與央地財事權(quán)不匹配有直接關(guān)聯(lián)。消除過剩產(chǎn)能,清除僵尸企業(yè),中央設(shè)立了目標(biāo),但需要地方積極配合。既要保證宏調(diào)任務(wù)完成,又要保證地方發(fā)展后勁,如何平衡?既要通過中央代發(fā)債、地方自主發(fā)債增強(qiáng)地方發(fā)展后勁,又要防止地方變相發(fā)債引發(fā)金融風(fēng)險,如何把控?既要在一線城市和熱門二線城市防止房地產(chǎn)泡沫生成,又要在三四線城市去庫存,為新型城鎮(zhèn)化打好基礎(chǔ),怎樣“因城施策”?實體經(jīng)濟(jì)怎樣才能消除稅費過重困擾,敢于投資愿意發(fā)展?環(huán)境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“綁架”?央地財事權(quán)的科學(xué)劃分,能夠提供答題的鑰匙。
據(jù)財政部此前的數(shù)據(jù),中央集中了全國財政收入的50%以上,但中央財政支出只占全國的20%左右。這與其他可比較大國形成了鮮明對比。美國作為權(quán)力分散的經(jīng)濟(jì)體,中央支出大約占60%左右,日本中央財政支出占40%以上,歐洲主要國家的中央財政支出占比通常在50%。近年來,各主要經(jīng)濟(jì)體的中央財政支出還在增長。這部分緣于金融危機(jī)發(fā)生后,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇需要中央財政作出更大貢獻(xiàn),根本上則緣于中央財政對重大事務(wù)承擔(dān)著明確的法律職責(zé)。
從中國的實際情況看,增加中央財政支出,同時賦予地方能夠匹配的財事權(quán),對于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力尤其必要。過去,應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險和壓力的主要策略是貨幣政策的調(diào)整。在金融危機(jī)期間,這一策略已用到極致。雖然刺激性的貨幣擴(kuò)張政策保證了中國經(jīng)濟(jì)在危機(jī)期間的增長速度,但也留下了后遺癥,產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和環(huán)境透支就是其顯性癥狀。在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后,沿用刺激性貨幣政策已無大的空間,實施積極的財政政策,成為最恰當(dāng)選項。而讓積極的財政政策充分發(fā)揮作用,修復(fù)體制弊端,讓中央財政和地方財政得到善用,是前提條件。從這個角度看,啟動央地事權(quán)劃分改革,既是財稅體制改革的原有議題,也有強(qiáng)烈的現(xiàn)實針對性。
央地事權(quán)劃分怎樣有的放矢
國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》,無論從原則設(shè)定還是具體實施方案上看,都是去弊興利式的“有的放矢”。
總體來看,指導(dǎo)意見至少有三大“亮點”。一是適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)。意見特別指出,要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財政事權(quán)。國防、外交、國家安全等劃分為中央事權(quán)不難理解,將全國重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源等列為中央的財政事權(quán)尤為引人注目。過去,稀土等戰(zhàn)略資源的無序競爭和廉價出口曾引發(fā)廣泛關(guān)注。重大民生和戰(zhàn)略性資源的財事權(quán)歸于中央,既是糾偏,也體現(xiàn)了維護(hù)國家安全和重大民生的中央職責(zé)。實際上,在主要經(jīng)濟(jì)體,食品、藥品安全等領(lǐng)域,向來都屬于中央或聯(lián)邦權(quán)力,輕易不會下移。適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán),體現(xiàn)了與國際管理經(jīng)驗接軌的開放態(tài)度。
二是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少并規(guī)范中央與地方共同的財政事權(quán)。央地共同財政事權(quán)過多,是造成政府職能定位不清、職責(zé)交叉、財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分規(guī)范化程度不高、相互推諉責(zé)任現(xiàn)象的主要源頭。減并央地共同事權(quán),不僅有利于避免上述現(xiàn)象,也為確立地方事權(quán)打開了空間。只有地方事權(quán)得到明確厘定,才可能討論如何匹配與之相適應(yīng)的財權(quán)。中央和地方的財政支出比例,才有可能找到合適的測算點。
三是對中央和地方的財政事權(quán)、央地共同財政事權(quán)要分別確定承擔(dān)支出責(zé)任。對于央地財政事權(quán)劃分,一直有觀點認(rèn)為,中央收入過多,地方收入過少。從央地財政支出比看,這種觀點可能部分符合實際情況,但央地事權(quán)劃分不是損有余補(bǔ)不足這么簡單的計算題,而必須既要考量財政事權(quán)匹配,又要防止形成分裂的財稅體系。分別確立央地不同財政事權(quán)的支出責(zé)任,有利于維護(hù)財稅體系的統(tǒng)一性,同時,也為下一步改革和減少中央轉(zhuǎn)移支付,提高資金運行效率,留下新的改革空間。
從合理劃分財政事權(quán)介入,經(jīng)過合理支出責(zé)任,完成央地財政事權(quán)的劃分,提高地方財政事權(quán)的匹配度,最后形成政府間財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法律體系,這是基于當(dāng)下治理架構(gòu)的妥善改革之舉。不僅有利于歸集改革能量,還能避免付出過多改革成本。
宏觀目標(biāo)是國家治理現(xiàn)代化
從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到包稅包干制,從分稅制改革到建立預(yù)算管理機(jī)制,從新預(yù)算法頒行到此次央地財政事權(quán)劃分改革,每一次變革,都記錄了建立現(xiàn)代財政制度的努力。實際上,財政制度記錄的就是國家治理現(xiàn)代化的歷程。放諸中國數(shù)千年的國家治理進(jìn)程中看,從來沒有在這么短的時間內(nèi),有過如此頻繁的改革,也從沒有達(dá)到今天的改革深度。這固然是緣于時代變革賦予的改革命題,但同時也表明了中國現(xiàn)代化進(jìn)程的成就。只有具備了相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和改革經(jīng)驗,國家治理現(xiàn)代化才能成為切實目標(biāo)。
需要指出的是,盡管從財政制度的改革內(nèi)容看,不乏與國際先進(jìn)的國家治理經(jīng)驗接軌之處,各國的事權(quán)劃分都有必須遵循的普遍規(guī)律和內(nèi)在邏輯,具有一定的共性。但是,中國的改革有自身的特殊之處。縱觀歐美國家的財政制度,單一制國家中央財政事權(quán)較重,聯(lián)邦制國家財政事權(quán)相對分散。而中國傳統(tǒng)上在政治層面實施的是中央集權(quán)制度,進(jìn)入改革開放時代以來,政治層面中央集中權(quán)力,經(jīng)濟(jì)方面賦予地方相應(yīng)權(quán)力,這種體系與歐美國家存在很大不同,國外學(xué)者稱之為“分散的集權(quán)體制”。
基于這種體制推行的財政體制改革,不可能照搬國際經(jīng)驗了事,而必須充分評估中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況,權(quán)力體系運行特點,盡可能通過帕累托改進(jìn)的方式,尋找并擴(kuò)大政府和市場、中央和地方的利益共同點,以較低成本完成治理體系的演化。
從財政事權(quán)劃分這個微觀層面看,改革的成功標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為三個:一是中央財政事權(quán)的適度加強(qiáng),是否有利于提高普惠式的公共服務(wù),增強(qiáng)國家安全;二是各級政府的財政事權(quán)是否得到合理匹配并改變粗放發(fā)展觀;三是能否改善社會分配體系和企業(yè)發(fā)展環(huán)境。而從國家治理現(xiàn)代化這個更宏觀的層面考量,財政事權(quán)劃分改革能否預(yù)留改革空間,帶動政府職能、立法、司法層面的改革,能否推動法令統(tǒng)一和市場的統(tǒng)一,能否將央地博弈轉(zhuǎn)化為央地相互促進(jìn),是關(guān)鍵指標(biāo)。
從十八大到十八屆三中、四中、五中全會,都對推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分作出過部署。這些部署體現(xiàn)的,是對國家治理現(xiàn)代化的不懈追求和歷史擔(dān)當(dāng)。央地財政事權(quán)劃分改革作為完成歷史使命的組成部分,沒有理由不積極推進(jìn),玉汝于成。
本版撰文徐立凡