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各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu):
農(nóng)業(yè)是用水大戶,也是節(jié)水潛力所在。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足,農(nóng)業(yè)用水管理不到位,農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不健全,價(jià)格水平總體偏低,不能有效反映水資源稀缺程度和生態(tài)環(huán)境成本,價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)節(jié)水的作用未得到有效發(fā)揮,不僅造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放,而且難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。為建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,現(xiàn)提出以下意見(jiàn):
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神,認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署,按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局要求,牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念,圍繞保障國(guó)家糧食安全和水安全,落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針,加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理,堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,政府和市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力,以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ),以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心,以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力,逐步建立農(nóng)業(yè)灌溉用水量控制和定額管理制度,提高農(nóng)業(yè)用水效率,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
(二)基本原則。
堅(jiān)持綜合施策。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與其他相關(guān)改革的銜接,綜合運(yùn)用工程配套、管理創(chuàng)新、價(jià)格調(diào)整、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、技術(shù)推廣、結(jié)構(gòu)優(yōu)化等舉措統(tǒng)籌推進(jìn)改革。
堅(jiān)持兩手發(fā)力。既要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水,也要更好發(fā)揮政府作用,保障糧食等重要農(nóng)作物合理用水需求,總體上不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
堅(jiān)持供需統(tǒng)籌。既要強(qiáng)化供水管理,健全運(yùn)行機(jī)制,提高供水服務(wù)效率,也要把需求管理擺在更加突出位置,全面提高農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理水平,推動(dòng)農(nóng)業(yè)用水方式轉(zhuǎn)變。
堅(jiān)持因地制宜。區(qū)分不同地區(qū)水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異狀況,結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變,尊重農(nóng)民意愿,探索符合實(shí)際、各具特色的做法,有計(jì)劃、分步驟推進(jìn)。
(三)總體目標(biāo)。用10年左右時(shí)間,建立健全合理反映供水成本、有利于節(jié)水和農(nóng)田水利體制機(jī)制創(chuàng)新、與投融資體制相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制;農(nóng)業(yè)用水價(jià)格總體達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水平,農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理普遍實(shí)行,可持續(xù)的精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制基本建立,先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)措施普遍應(yīng)用,農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化調(diào)整,促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的地區(qū)要加快推進(jìn)改革,通過(guò)3—5年努力率先實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。
二、夯實(shí)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革基礎(chǔ)
(四)完善供水計(jì)量設(shè)施。加快供水計(jì)量體系建設(shè),新建、改擴(kuò)建工程要同步建設(shè)計(jì)量設(shè)施;尚未配備計(jì)量設(shè)施的已建工程要抓緊改造。嚴(yán)重缺水地區(qū)和地下水超采地區(qū)要限期配套完善。大中型灌區(qū)骨干工程全部實(shí)現(xiàn)斗口及以下計(jì)量供水;小型灌區(qū)和末級(jí)渠系根據(jù)管理需要細(xì)化計(jì)量單元;使用地下水灌溉的要計(jì)量到井,有條件的地方要計(jì)量到戶。
(五)建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。以縣級(jí)行政區(qū)域用水總量控制指標(biāo)為基礎(chǔ),按照灌溉用水定額,逐步把指標(biāo)細(xì)化分解到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)戶等用水主體,落實(shí)到具體水源,明確水權(quán),實(shí)行總量控制。鼓勵(lì)用戶轉(zhuǎn)讓節(jié)水量,政府或其授權(quán)的水行政主管部門(mén)、灌區(qū)管理單位可予以回購(gòu);在滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水的前提下,推行節(jié)水量跨區(qū)域、跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓。
(六)提高農(nóng)業(yè)供水效率和效益。加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,加快完善大中小微并舉的農(nóng)田水利工程體系。做好工程維修養(yǎng)護(hù),保障工程良性運(yùn)行。強(qiáng)化供水計(jì)劃管理和調(diào)度,提高管理單位運(yùn)行效率,強(qiáng)化監(jiān)督檢查,加強(qiáng)成本控制,建立管理科學(xué)、精簡(jiǎn)高效、服務(wù)到位的運(yùn)行機(jī)制,保障合理的灌溉用水需求,有效降低供水成本。加強(qiáng)水費(fèi)征收與使用管理。建立中央財(cái)政農(nóng)田水利資金投入激勵(lì)機(jī)制,重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革積極性高、工作有成效的地區(qū)傾斜。
(七)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用水需求管理。在穩(wěn)定糧食產(chǎn)量和產(chǎn)能的基礎(chǔ)上,因地制宜調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)。適度調(diào)減存在地表水過(guò)度利用、地下水嚴(yán)重超采等問(wèn)題的水資源短缺地區(qū)高耗水作物面積。選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物,建立作物生育階段與天然降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度。大力推廣管灌、滴灌等節(jié)水技術(shù),集成發(fā)展水肥一體化、水肥藥一體化技術(shù),積極推廣農(nóng)機(jī)農(nóng)藝相結(jié)合的深松整地、覆蓋保墑等措施,提升天然降水利用效率。開(kāi)展節(jié)水農(nóng)業(yè)試驗(yàn)示范和技術(shù)培訓(xùn),提高農(nóng)民科學(xué)用水技術(shù)水平。
(八)探索創(chuàng)新終端用水管理方式。鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水自治、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農(nóng)民用水合作組織規(guī)范組建、創(chuàng)新發(fā)展,并充分發(fā)揮其在供水工程建設(shè)管理、用水管理、水費(fèi)計(jì)收等方面的作用。推進(jìn)小型水利工程管理體制改革,明晰農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán),頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書(shū),將使用權(quán)、管理權(quán)移交給農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、受益農(nóng)戶及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體,明確管護(hù)責(zé)任。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式,鼓勵(lì)社會(huì)資本參與農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)。
三、建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制
(九)分級(jí)制定農(nóng)業(yè)水價(jià)。農(nóng)業(yè)水價(jià)按照價(jià)格管理權(quán)限實(shí)行分級(jí)管理。大中型灌區(qū)骨干工程農(nóng)業(yè)水價(jià)原則上實(shí)行政府定價(jià),具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎(chǔ)上,按照有利于促進(jìn)節(jié)水、保障工程良性運(yùn)行和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的原則協(xié)商定價(jià);大中型灌區(qū)末級(jí)渠系和小型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià),可實(shí)行政府定價(jià),也可實(shí)行協(xié)商定價(jià),具體方式由各地自行確定。加強(qiáng)政府定價(jià)成本監(jiān)審,充分利用節(jié)水改造騰出空間,綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等,合理制定供水工程各環(huán)節(jié)水價(jià)并適時(shí)調(diào)整。供水價(jià)格原則上應(yīng)達(dá)到或逐步提高到運(yùn)行維護(hù)成本水平;確有困難的地區(qū)要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運(yùn)行。水資源緊缺、用戶承受能力強(qiáng)的地區(qū),農(nóng)業(yè)水價(jià)可提高到完全成本水平。
(十)探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)。區(qū)別糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)等用水類(lèi)型,在終端用水環(huán)節(jié)探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)。統(tǒng)籌考慮用水量、生產(chǎn)效益、區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展政策等,合理確定各類(lèi)用水價(jià)格,用水量大或附加值高的經(jīng)濟(jì)作物和養(yǎng)殖業(yè)用水價(jià)格可高于其他用水類(lèi)型。地下水超采區(qū)要采取有效措施,使地下水用水成本高于當(dāng)?shù)氐乇硭龠M(jìn)地下水采補(bǔ)平衡和生態(tài)改善。合理制定地下水水資源費(fèi)(稅)征收標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格控制地下水超采。
(十一)逐步推行分檔水價(jià)。實(shí)行農(nóng)業(yè)用水定額管理,逐步實(shí)行超定額累進(jìn)加價(jià)制度,合理確定階梯和加價(jià)幅度,促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。因地制宜探索實(shí)行兩部制水價(jià)和季節(jié)水價(jià)制度,用水量年際變化較大的地區(qū),可實(shí)行基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相結(jié)合的兩部制水價(jià);用水量受季節(jié)影響較大的地區(qū),可實(shí)行豐枯季節(jié)水價(jià)。
四、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
(十二)建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。在完善水價(jià)形成機(jī)制的基礎(chǔ)上,建立與節(jié)水成效、調(diào)價(jià)幅度、財(cái)力狀況相匹配的農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)定額內(nèi)用水成本與運(yùn)行維護(hù)成本的差額確定,重點(diǎn)補(bǔ)貼種糧農(nóng)民定額內(nèi)用水。補(bǔ)貼的對(duì)象、方式、環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及資金使用管理等,由各地自行確定。
(十三)建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農(nóng)業(yè)用水節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。根據(jù)節(jié)水量對(duì)采取節(jié)水措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)節(jié)水的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)民用水合作組織和農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì),提高用戶主動(dòng)節(jié)水的意識(shí)和積極性。
(十四)多渠道籌集精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金。統(tǒng)籌財(cái)政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、農(nóng)業(yè)灌排工程運(yùn)行管理費(fèi)、農(nóng)田水利工程設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助、調(diào)水費(fèi)用補(bǔ)助、高揚(yáng)程抽水電費(fèi)補(bǔ)貼、有關(guān)農(nóng)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)資金等,落實(shí)精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金來(lái)源。
五、保障措施
(十五)落實(shí)地方責(zé)任。各地區(qū)要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí),把農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革作為改革重點(diǎn)任務(wù),積極推進(jìn)落實(shí)。省級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作負(fù)總責(zé),要切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合實(shí)際制定具體實(shí)施方案,明確改革時(shí)間表和分步實(shí)施計(jì)劃,細(xì)化年度改革目標(biāo)任務(wù),建立健全工作機(jī)制,抓好各項(xiàng)措施落實(shí)。及時(shí)協(xié)調(diào)解決改革中遇到的困難和問(wèn)題,定期總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn),具備條件的要適時(shí)予以推廣。
(十六)加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)。發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)部要認(rèn)真履行職責(zé),強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合,加大對(duì)各地農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作的指導(dǎo)和支持力度,每年向國(guó)務(wù)院報(bào)告進(jìn)展情況。
(十七)強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。各有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)人民政府要做好農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策解讀,加強(qiáng)輿論引導(dǎo),強(qiáng)化水情教育,引導(dǎo)農(nóng)民樹(shù)立節(jié)水觀念、增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)、提高有償用水意識(shí)和節(jié)約用水的自覺(jué)性,為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境。
國(guó)務(wù)院辦公廳
2016年1月21日
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